KEWAJIBAN NEGARA TERHADAP KESEJAHTERAAN RAKYAT

Negara merupakan aktor pertama dan utama yang bertanggungjawab men¬capai janji kesejahteraan kepada rakyatnya, terutama memainkan peran distribusi sosial (ke¬bijakan sosial) dan investasi ekonomi (kebijakan ekonomi). Fungsi dasar negara adalah ”mengatur” untuk menciptakan law and order dan ”mengu¬rus” untuk mencapai welfare/kesejahteraan.

Dalam pandangan teori klasik tentang negara, peran negara dalam pembangunan, termasuk peran kesejahteraan, mencakup lima hal. Pertama, peran ekstraksi, yakni mengumpulkan sumberdaya, misalnya memperoleh devisa dari ekspor, eksploitasi sumberdaya alam, menarik pajak warga, atau menggali pendapatan asli daerah. Kedua, peran regulasi, yakni melan¬carkan kebijakan dan peraturan yang digunakan untuk mengatur dan men¬gurus barang-barang publik dan warga. Ketiga, peran konsumsi, yakni menggunakan (alokasi) anggaran negara untuk membiayai birokrasi agar fungsi pelayanan publik berjalan secara efektif dan profesional. Keempat, peran investasi ekonomi, yakni mengeluarkan biaya untuk untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi (GNP, GDP dan PDR dan membuka lapangan kerja bagi warga. Kelima, peran distribusi sosial, yakni negara mengeluarkan belanja untuk membiayai pembangunan sosial atau kebijakan sosial. Wujud konkretnya adalah pelayanan publik untuk memenuhi hak-hak dasar warga.

Kelima peran klasik negara itu dapat terlaksana dalam situasi “normal” dimana negara mempunyai kekuasaan politik yang besar dan mempunyai basis materi (ekonomi) yang memadai. Negara menjadi pelaku tunggal yang menjalankan peran mengumpulkan basis material sampai dengan membagi material itu kepada rakyat. Dan, dalam mencapai kesejahteraan, dibutuhkan peran “normal” negara untuk menciptakan pembangunan yang seimbang (balanced devel¬opment), yaitu keseimbangan antara pembangunan ekonomi dan pemban¬gunan sosial.

Melihat konsep negara sebagai penyelenggara kesejahteraan rakyat, maka muncullah konsep welfare state (negara kesejahteraan) yang dalam sejarahnya pertama kali muncul di Inggris dengan ditandatanganinya Undang-undang Kemiskinan (the poor relief act) pada tahun 1598 (diamandemen beberapa kali) dilanjutkan pada saat dimulainya upaya rekonstruksi sosial dan ekonomi pasca Perang Dunia I dan II (1940an).

Perkembangan welfare state (negara kesejahteraan) sebetulnya dimulai sejak Bapak Sosialisme Demokrat Jean Jacques Rousseau, menerbitkan Discours sur l’original et Fondament de l’Inegality parmi les Hommes pada tahun 1775, yang mendahului terbitnya karya Adam Smith The Wealth Nation 1776 yang mendasari pengembangan model kapitalisme dan karya Karl Marx Das Capital 1848 yang mendasari Komunisme. Jean Jacques Rousseau melontarkan diskursus tentang penyebab ketimpangan sosial yang dialami manusia. Adam Smith membangun optimisme tentang kemakmuran bangsa-bangsa yang bisa dicapai lewat mekanisme invisible hand, sementara Marx melontarkan tesis tentang adanya proses ‘penghisapan’ (exploitation) kaum lemah oleh pemilik modal.

Jean Jacques Rousseau membedakan dua jenis ketimpangan sosial di masyarakat. Pertama, ketimpangan yang bersifat fisik atau alamiah yang disebabkan oleh perbedaan umur, kesehatan, ketahanan tubuh dan kualitas mental dan kejiwaan. Kedua, ketimpangan politik atau struktural yang dibentuk oleh bias kekuasaan serta produk kebijakannya yang sadar atau tidak, lebih memihak yang kaya atau kuat. Diskursus ini dipakai oleh pemikir dan aktivis sosialis-demokrat dan membedakan antara faham sosialisme-demokrat dan sosialisme-komunis.

Beberapa pemikir Sosial-Demokrat Eropa, melihat bahwa kedahsyatan transformasi sosial akibat kapitalisme yang menyebabkan kesengsaraan sebagian penduduk adalah akibat dari sebagian besar keuntungan masuk pada kaum pemodal. Mereka menyimpulkan bahwa proses pemiskinan adalah akibat kesenjangan antara pendapatan yang diterima buruh dengan nilai sesungguhnya yang disumbangkan kepada nilai produksi. Atas dasar itu, menurut Sismondi (pemikir Sosial-Demokrat asal Prancis, 1773-1842), harus dihapuskan dominasi kelas kepitalis yang dikontrol oleh pemilik modal dan pimpinan industri kepada kaum buruh. Pemikir sosial-demokrat lainnya, Pierre Joseph Proudhon (Prancis 1809-1865) pada bukunya yang terkenal, Systeme des Contradictions Economics ou Philosophie de la Mesere, menjelaskan bahwa eksploitasi buruh adalah akibat adanya kepemilikan oleh pemodal. Bagi Proudhon, satu-satunya yang produktif adalah bekerja, dan selama ini, menurutnya ada “kesalahan perhitungan” antara buruh dan majikan. Majikan membayar buruh dengan ‘nilai pekerjaan individualnya’. Tapi, majikan menahan untuk dirinya ‘hasil dari pekerjaan kolektif seluruhnya’ (le produit de la force collective de tous). Karena itu, semua kapital yang diakumulasikan adalah suatu ”pemilikan sosial/bersama” (propriete sociale).

Dengan pemikiran ini, sebetulnya Sosial-Demokrat menyerang sistem kepemilikan dalam kapitalisme yang dinyatakan sebagai ”eksploitasi kaum kuat terhadap kaum lemah”. Namun, pemikirannya ini juga mendapat kritikan dari pemikir Sosialisme-Komunis Karl Marx pada bukunya Misere de la Philosophie (Kesengsaraan Filsafat). Tetapi, kembali Sosial-Demokrat menjawab bahwa dalam sosialis-komunis ada “eksploitasi kaum lemah terhadap kaum kuat” dan “agama dari kesengsaraan”.

Negara Kesejahteraan sebenarnya merupakan kelanjutan dan perluasan dari hak-hak warga negara. Hak-hak warga negara tersebut, antara lain hak sipil, hak politik dan hak sosial, selama 300 tahun secara perlahan berhasil diakui dan terpenuhi. Hal sipil (kebebasan berbicara) warga diakui dan dupenuhi pada abad ke-18, hak politik (hak memilih dalam pemilu) diakui dan dipenuhi pada abad ke-19, dan hak sosial (kesejahteraan dan jaminan sosial) diakui dan dipenuhi pada abad ke-20. Negara Kesejahteraan berusaha membebaskan warganya dari ketergantungan pada mekanisme pasar untuk mendapatkankesejahteraan (dekomodifikasi) dengan menjadikan hak setiap warga sebagai ”alasan utama” kebijakan sebuah negara. Negara, dengan demikian, memberlakukan penerapan kebijakan sosial sebagai ’penganugerahan hak-hak sosial’ kepada warganya. Hak-hak sosial tersebut mendapat jaminan dan tidak dapat dilanggar (inviolable) serta diberikan berdasar atas dasar kewargaan (citizenship) dan bukan atas dasar kinerja atau kelas. Sejarah evolusi hak-hak warga negara bisa dilihat pada tabel 1 berikut.

Tabel 1. Evolusi Hak-Hak Warga Negara

Kurun Waktu Abad ke-18 Abad ke-19 Abad ke-20

Prinsip utama Kebebasan Perorangan Kebebasan Politik Kesejahteraan Sosial

Wujud dan bentuk pengakuan Habeas corpus (hak untuk diproses melalui hukum), kebebasan berbicara, berpendapat dan beragama; kebebasan untuk meningkatkan diri dalam perjanjian. Hak memilih, reformasi parlemen, pembayaran/gaji ke aggota parlemen. Pendidikan gratis, jaminan pensiun, pelayanan kesehatan (negara kesejahteraan).

Negara Kesejahteraan, pada dasarnya mengacu pada peran negara yang aktif mengelola dan mengorganisasikan perekonomian yang didalamnya mencakup tanggung jawab negara untuk menjamin ketersediaan pelayanan kesejahteraan dasar dalam tingkat tertentu bagi warganya. Negara Kesejahteraan merupakan buah dari integrasi ekonomi kapitalistik yang mencapai masa emas sejak akhir abad ke-19 dengan industrialisasi sebagai faktor pemicunya. Awalnya, kebijakan Negara Kesejahteraan ini merupakan upaya untuk mengendalikan ancaman mobilisasi politik dan gerakan radikal dari kelas pekerja baru yang terbentuk setelah industrialisasi sekaligus mengukuhkan kesetiaan kelas baru tersebut pada negara (nation state building). Tren kemudian berubah, awal 1900an negara-negara yang lebih demokratis dengan industrialisasi yang lebih maju mulai membangun negara kesejahteraannya. Kebijakan sosial juga tidak lagi menjadi alat bagi pengendalian politis kelas pekerja, namun untuk memenuhi tuntutan industrialisasi bagi kelas pekerja yang sehat dan cakap.

Negara Kesejahteraan hadir bukanlah sebagai satu entitas yang berwajah tunggal. Luas cakupan dan ragam kebijakan sosial yang diterapkan oleh masing-masing Negara Kesejahteraan (welfare state). Setidaknya ada dua tipologi Negara Kesejahteraan, yaitu residual welfare state dan institutional welfare state. Residual welfare state mengasumsikan tanggung jawab negara sebagai penyedia kesejahteraan berlaku, jika dan hanya jika keluarga dan pasar gagal menjalankan fungsinya serta terpusat pada kelompok tertentu dalam masyarakat, seperti kelompok marjinal sertamereka yang “patut” mendapatkan alokasi kesejahteraan dari negara. Sedangkan institutional welfare state bersifat universal, mencakup semua populasi warga, serta terlembagakan dalam basis kebijakan sosial yang luas dan vital bagi kesejahteraan masyarakat.

Negara Kesejahteraan amat dipengaruhi oleh rezim yang berkuasa pada masing-masing negara (welfare regims). Pengaruh ini terjadi terutama terhadap kemampuan negara tersebut memproduksi dan mendistribusikan kesejahteraan melalui kebijakan sosial. Rezim kesejahteraan mengacu pada pola intraksi dan saling keterkaitan dalam produksi dan alokasi kesejahteraan antar-negara, rezim pasar dan keluarga/rumah tangga. Ketiga lembaga tersebut merupakan penyedia kesejahteraan dan tempat individu mendapatkan perlindungan dari resiko-resiko sosial.

Namun, tidak selamanya negara menjadi aktor tunggal dalam penyediaan kesejahteraan. Ada varian Negara Kesejahteraan yang ditipologikan menurut rezim kesejahteraan Liberal, Sosial Demokrat dan Konservatif. Dimana terlihat peran negara, rezim pasar dan keluarga/rumah tangga memiliki dominasi masing-masing, lihat tabel 2.

Tabel 2. Ringkasan Variasi Rezim Kesejahteraan

Peran Aktor

Keluarga Marjinal Marjinal Utama

Pasar Utama Marjinal Marjinal

Negara Marjinal Utama Pelengkap

Bentuk Welfare State

Bentuk ikatan dominan Individual Universal Kekerabatan Korporatisme

Wadah ikatan dominan Pasar Negara Keluarga

Tingkat dekomodivikasi Minimal Maksimal Tinggi (bagi pencari nafkah utama)

Model Negara Amerika Serikat Swedia Jerman, Italia

Negara Kesejahteraan, pada dasarnya mengacu pada “peran negara yang aktif dalam mengelola dan mengorganisasi perekonomian” yang didalamnya mencakup tanggung jawab negara untuk menjamin ketersediaan pelayanan kesejahteraan dasar warganya. Secara umum, suatu negara bisa digolongkan sebagai Negara Kesejahteraan jika mempunyai empat pilar: [1] social citizenship; [2] full democracy; [3] modern industrial relation system; [4] right to education and the expansion of modern mass education systems.

Keempat pilar diatas dimungkinkan dalam Negara Kesejahteraan karena negara memperlakukan kebijaan sosial sebagai “penganugerahan hak-hak sosial” (the granting of sosial right) kepada warganya. Hak-hak sosial tersebut mendapat jaminan seperti layaknya hak atas properti, tidak dilanggar (inviolable) serta diberikan berdasarkan basis kewargaan (citizenship), bukan atas dasar kinerja atau kelas. Dalam hal ini, Negara Kesejahteraan berusaha membebaskan warganya dari ketergantungan pada mekanisme pasar untuk mendapatkan kesejahteraan (dekomodifikasi) dengan menjadikannya sebagai hak warga yang diperoleh melalui perangkat kebijakan sosial yang disediakan negara.

Di negara-negara Eropa dan Amerika Utara, berdasarkan perbandingan antara tahun adopsi dengan tingkat Gross Development Product (GDP) perkapita suatu negara, beberapa negara diklasifikasi sebagai berikut; [1] negara-negara yang mengadopsi negara kesejahteraan lebih belakangan, tapi memiliki pertumbuhan ekonomi lebih awal (misalnya Yunani dan Portugal); [2] negara-negara yang mengadopsi negara kesejahteraan lebih lembat pada tingkat pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi (Swis, Kanada dan Amerika); [3] negara-negara yang mengadopsi negara kesejahteraan lebih awal namun saat perekonomian tinggi (Inggris dan Belanda); [4] negara-negara yang mengadopsi negara kesejahteraan sangat awal pada saat ekonomi amsih rendah (Jerman, Skandinavia (Eropa Utara), Italia, Spanyol).

Adopsi sistem welfare state membutuhkan suatu dukungan kepasitas birokrasi yang kuat, sebagai bentuk organisasi modern yang efektif dan efisien. Negara yang mengadopsi welfare state awal, seperti Jerman, membangun berdasar kapasitas administrasi dan birokrasi yang diwarisi dari Prusia. Demikian juga Norwegia, Swedia dan Denmark, teah memakai system layanan publik yang kuat, kapabel serta berpengalaman luas dalam penyediaan jasa pendidikan dan asuransi hari tua. Adopsi sistem welfare state juga didukung oleh system demokrasi parlementer seperti yang ditunjukkan di negara Skandinavia yang memperlihatkan koalisi Sosial-Demokrat (kelas petani, pekerja kota) dalam menghasilan red-green alliance di parlemen yang menghasilkan kebijakan sistem welfare state.

Di luar Eropa, kelompok negara-negara di Asia Timur dan Amerika Latin telah mencoba membangun Kelembagaan Negara Kesejahteraan (welfare state institution) dan Infrastruktur Negara Kesejahteraan (welfare infrastructure). Di Amerika Latin, seperti Chile, Brazil, Argentina, Costa Rica dan Uruguay, menerapkan system jaminan yang terbatas antar kelompok masyarakat. Kelompok Pegawai negeri sipil (PNS) dan Militer menjadi privileged group yang menerima manfaat paling besar dari sistem yang ada, ada jaminan tunjangan untuk keluarga dan pengangguran. Namun begitu, masih ada kelompok negara Amerika Latin lainnya yang ‘amat terbatas’ dalam menerapkan system welfare state, mereka bahkan tidak memberi jaminan pada keluarga dan pengangguran, seperti Dominica, El Salvador, Haiti, Honduras dan Nicaragua.

Sistem jaminan sosial yang dibangun di Amerika Latin memang berbeda dengan Eropa. Di Amerika Latin sistem jaminan sosialnya pada dasanya hanya bertumpu pada tiga kebijakan utama yaitu jaminan pensiun, jaminan kesehatan, subsidi dan kontrol harga. Negara Amerika Latin baru mampu membangun economic citizenship dan mengaitkan dengan political citizenship dengan cakupan yang terbatas dan terfragmentasi.

Di Asia Timur, terutama Jepang, format sistem welfare state dicirikan oleh system jaminan sosial yang tersegregasi antar jenis pekerjaan serta peran keluarga sebagai penyedia jasa kesejahteraan sosial. Jepang mensubordinasikan pengembangan kebijakan sosial dibawah strategi pembangunan negara-bangsa melalui pembangunan ekonomi. Dengan mengejar pertumbuhan ekonomi, mengembangkan sistem jaminan kesejahteraab korporasi/perusahaan serta melemahkan serikat buruh, Jepang berhasil menggeser pengeluaran biaya sosial yang seharusnya ditanggung negara kepada pasar. Karakter yang kurang lebih sama, juga dijumpai di Korea dan Taiwan. Kedua negara ini memiliki pemerintahan yang relatif ’otoriter’, negara mempunbyai hubungan erat dengan kelompok bisnis dengan melemahkan kelompok serikat buruh dan menaikkan perekonomian. Peningkatan kesejahteraan akan datang sebagai turunan dari pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan.

Negara-negara berkembang seperti Indonesia, Thailand dan Malaysia, memiliki tingkat kesulitan yang lebih besar dibanding di Eropa dan Asia Timur. Negara-negara Asia Tenggara berada pada jalur Kelompok Afrika (colonial zone of Asia/ and Africa) dimana system kesejahteraan yang dikembangkan para colonial akan mempengaruhi kapasitas negara tersebut dalam mengembangkan system perlindungan sosial paska kemerdekaan mereka. Proporsi pengeluaran publik bagi kesejahteraan sosial sangat terbatas, bahkan jauh lebih kecil dari kelompok development state lainnya di Asia Timur dan Singapura. Malaysia dan Indonesia hanya memiliki jaminan kecelakaan kerja, jaminan kesehatan dan pensiun dengan prosentasi terhadap GDP sekitar 1,7% (untuk Indonesia) dan 2,9% (untuk Malaysia). Sementara Tahiland juga memiliki tunjangan pengangguran dan tunjangan keluarga.

Pertanyaannya kemudian, akankan Asia Tenggara memiliki kemampuan untuk membangun welfare state sebagaimana negara lainnya? Banyak pengamat yang optimis bahwa secara gradual negara-negara Asia Tenggara sejak 1990-an mulai mengonsolidasikan sistem jaminan kesejahteraan sosial mereka. Krisis ekonomi pada pertengahan 1990-an menyadarkan banyak engara Asia bahwa pertumbuhan ekonomi tidak bisa begitu saja menggantikan kebutuhan akan sistem jaminan sosial yang koheren. Malaysia, Filipina dan Thailand mluai melakukan rfeormasi terhadap sistem pensiun dan sistem asuransi umum di negara-masing-masing. Di Indonesia, krisis ekonomi yang terjadi menunjukkan bahwa suatu sistem kebijakan sosial yang memadai harus menjadi bagian integral dari kebijakan pembangunan untuk menjadikan negara mampu menjamin kesejahteraan sosial. Dalam konteks rezim kesejahteraan bahkan Indonesia termasuk less institutionally developed and differentiated, dibanding dengan negara Asia Tenggara lainnya.

System jaminan sosial di Indonesia secara umum bersifat contributory, dimana sebagian besar sumber pendanaan bertumpu pada keontribusi pekerja dan pemilik usaha. Sedangkan pemerintah hanya menanggung sebagian dari kebutuhan tersebut, khususnya yang terkait dengan pengurangan kemiskinan. Namun, Indonesia memiliki pilihan untuk secara bertahap membangun solusi yang bersifat sosial-demokratik bagi terciptanya suatu negara kesejahteraan yang universal dan solidaristik. Pengalaman dan capaian rezim kesejahteraan universal merupakan suatu yang diimpian bagi Indonesia; antara lain [1] pengakuan universal negara atas hak-hak dan jaminan sosial ekonomi (kesehatan, pendidikan dan pendapatan) tanpa memandang kelas sosial, keturunan dan suku bangsa, [2] pertumbuhan ekonomi yang dibarengi dengan lapangan kerja yang luas dan bermutu, [3] pengurangan kemiskinan, [4] meluasnya kelas menengah akibat pendidikan dan kesehatan yang bermutu dan terjamin, dan [5] partai politik dan kompetisi politik yang berbasis pada kesejahteraan warga negara dan nyata-nyata berusaha meraih perbaikan sosial ekonomi.

Rintangan utama dalam mencapai welfare state di Indonesia mencakup daya politik warga negara, sejauhmana warga negara dan partai politik memiliki imajinasi dan cita-cita yang mampu mengatasi kebijakan yang domina selama ini.**